会议专递│王俊：基于智慧广州时空信息云平台的多规融合实践与思考
2015年9月19日-21日，2015中国城市规划年会在贵阳市召开，与会者共同探讨新常态下城乡规划的传承与变革。广州国规委自动化中心王俊主任在“专题会议二十：云时代的规划技术变革与创新”上做了题为“基于智慧广州时空信息云平台的多规融合实践与思考”的报告，现将报告内容做概略性整理，以飨读者。
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1 信息化视角下的“三规合一”、“多规融合” 2 智慧时空信息云平台的支撑作用 3 从“三规合一”到“多规融合”的广州实践 4 思考与建议
1.1 信息化视角下的“三规合一”问题分析
存在问题：
——三规空间矛盾突出、实施困难，主体、标准、期限等不一致，三规空间上的冲突常导致规划实施困难，项目选址难、落地难。
——建设缺乏统筹，管控手段不强，城市规划建设缺乏统筹，时有触及农田及生态用地，对生态敏感用地造成破坏。
——多头管理，信息更新难、共享不足，信息不透明，多个部门分头管理，重复建设与信息的不一致性客观存在。
——审批流程复杂，管理效率低下。涉及20几个部门，涵盖200多个环节，互为前置、来回调整、串联审批、耗时漫长。
在同一空间尺度上明确目标（发改委）、坐标（规划局）、指标（国土局）并协调好“叁标”之间的关系，形成“三规合一”一张图，优化审批工作流程，开展信息联动，协同审批，促进项目落地，提升审批效率。
1.2 “多规融合”是智慧城市建设，时空信息融合的要求
2014年3月，中共中央、国务院印发的《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》提出：推动有条件地区的经济社会发展总体规划、城市规划、土地利用规划等“多规合一”。目前广州市正在开展“多规合一”工作，并将“多规合一”的概念进行了延伸，概括为“多规融合”，提出加强规划管理的信息化工作，发展数字化城市管理，推动信息平台建设和功能拓展。
1.2.1 “多规融合”的工作目标
在“三规合一”的基础上，融合教育、卫生、环保、交通、市政等多个部门的规划和信息，建立时空规划体系，推进各类规划的相互衔接与深度融合，有序开展城市建设。运用信息化技术，优化城乡空间布局，提升行政审批效能，促进政府职能转变，搭建起多规融合的信息平台框架，制定统一的数据库标准，平台运行的管理规范和数据更新机制，建成一批实用性强的时空辅助决策功能（图1）。
1.2.2 “多规融合”的时空信息本质
信息化视角下，城市用地具有地理空间的属性，并随着社会经济的发展，不同时间有不同用途，也就是具有时空性。“多规融合”就是针对城市的用地，协调各类规划在时间与地理空间属性上的冲突，融合各类规划对用地的需求，保障重点项目落地；运用信息技术，统一标准，动态更新，强化信息共享，解决信息不对称引起的时空决策不科学问题；通过机制与信息平台建设，各部门协同联动，提升行政审批效能。
2 智慧时空信息云平台的支撑作用
2.1 智慧时空信息云平台的基本概念
通过泛在网络、传感设备、智能计算等新型高科技手段，实时汇集城市各种时空信息而形成的感知更透彻、互联更广泛、决策更智能、服务更灵性和更加安全可靠的地理信息服务平台，是智慧城市建设的重要时空信息基础设施。以全覆盖、精细化的各时刻的地理信息为基础，与物联网实时感知相联系，运用云计算技术，面向泛在应用环境按需提供地理信息数据、开发接口和功能软件服务，智能化地服务整个智慧城市的建设与运行，是智慧城市运行的智能化时空载体。
2.2 智慧城市时空信息云平台为“多规融合”提供基础时空信息服务
智慧城市时空信息云平台以一种更加直观的信息可视化方式表达事物的时空位置特征信息，作为统一的空间基础和定位基础，统一数据交换共享标准，集成整合城市内现有各类信息。实现市域内地理信息资源的广泛共享和充分应用，提高信息资源使用效率，降低各部门、行业获取地理信息的难度，满足政府部门、企事业单位和公众对地理信息及其服务的需求，为“多规融合”工作提供统一、标准的基础时空信息服务。
2.3 智慧城市时空信息云平台创新“多规融合”时空信息分析与决策
•基于时空分析，城乡规划能够在规划分析和编制，特别是空间规划过程中充分利用时空信息和各类社会经济信息进行数据挖掘和知识发现，从而实现动态的空间规划研究。
•基于时空信息云平台的众源信息不仅可以从社会、经济、资源和环境等多方面深入分析规划建设的社会经济环境效益，还可以从市民生活的角度出发，根据公众在日常生活、工作、出行、休闲中的切身感受来综合评价规划的社会影响和效果，为空间规划与城市发展提供全方位的参考依据。
•城市的发展、投资环境的改善与城乡规划、建设与管理紧密相关，时空信息云平台可以充分发挥其天然的优势，实现城市“一张图”的规划、建设、管理三大核心过程的多部门协同与信息共享，实现从规划到建设和管理的全过程“一张图”管理。
3.1 广州市“三规合一”工作实践
•广州市充分利用现有地理信息与规划成果，对接广州市时空信息云平台，在各部门资源汇聚共享的基础上，以大数据下的数据集成为目标，建立“三规”管理信息互通联动机制，实现部门间信息共享，将各规划空间叠加、定量分析，并协调消除各规划存在的矛盾；
•促进重大项目科学选址、顺利落地，统筹建设用地的有序利用，为规划编制、调整以及建设项目协同审批提供技术支撑；
•搭建“三规合一”信息联动平台、统一规划目标、开放数据集成接口、集成规划运营平台，基于SOA架构实现全市“四线空间管控”统一WEB服务，按照软件即服务的要求，向全市用户提供控制线空间管理集中服务功能。
3.1.1 电子成果规范先行，更新编制工具与方法
规划编制工作与信息化技术深度结合，标准规范先行
•统一电子成果规范与成果要求 •统一成果坐标 •统一规划基础底图 •统一编制平台，数据检测标准与软件
从传统习惯CAD编制转变统一到ArcGIS平台，强化要求“图数一致”，引入成果数据监理制度，下发统一的核算与检测软件，规范编制成果，提高编制工作效率，提升成果精度。
3.1.2 利用GIS技术，快速发现空间矛盾
核查全市土地可建设性质，“两规”一致建设用地1520.09平方公里，占全市建设用地总规模的86%。“两规”建设用地差异图斑29.4万，面积达935.8平方公里。其中：
——有土规无城规图斑8.97万块，差异面积248.26平方公里
——有城规无土规图斑20.42万块，差异面积687.55平方公里
广州市由于“两规”造成几百平方公里差异用地因只符合一种规划而不能直接使用，此部分差异用地如果盘活可以用8-9年。“两规”建设用地布局上的差异导致土地资源的浪费。
3.1.3 构建空间控制线体系，建立“一张图”空间数据库（见下图图2）
3.1.4 建立信息联动平台，成果数字化管理，信息共享，预警监督，用地审批管控（见下图图3）
•建设用地规模控制线
•产业区块控制线
•建设用地增长边界控制线
•生态控制线
•基本农田控制线
图4 控制线实施管理规定框架.出自《广州市“三规合一”控制线实施管理规定》.
3.1.6 优化审批流程，提高管理效率
“整合流程、一门受理、并联审批、信息共享、限时办结”
按控制线管控程序，对建设项目进行控制线检测与流程控制，同时实现一个“窗口”受理，并联审批初步实现“审批一步到位”（图5）。并与市纪委廉政风险防控系统对接，引入外部监督。
广州市“三规合一”信息化创新总结
1电子成果规范先行，创新编制工具与方法，开发“三规合一”全过程辅助编制工具与协同审核系统。
2 统一建库标准，多源异构、交换集成，基础地理数据、“三规合一”成果、“一张图”建库，各部门规划、管理数据基于标准服务共享应用。
3 空间管控模式创新，建立全市“三规合一”控制线信息化管理规程。
4 基于电子政务云计算的全市“三规合一”信息联动公共平台。平台形成了技术标准规范体系，完成了《广州市“三规合一”编制技术规定》，包括数据标准、服务接口规范等，保障“三规合一”控制线管控方案与控制性详细规划、土规、城规和经规的有效衔接。
5 充分利用现有资源，市区联动、部门整合，“三规合一”高度融合、流程优化的3个业务部门的专业子系统，区级决策支持服务平台（图6）。
通过规划协调，处置盘活城镇存量建设用地，释放闲置、低效用地的利用潜力，切实提高土地资源的利用效率。同时通过土地挖潜腾挪出来的土地，对市重点项目进行“落地”，保障民生。将不同部门的规划进行数字化“落地”统一坐标和核心数据管理。
6 动态更新与可持续长效机制建立，“三规合一”数据动态更新管理办法、平台运行维护规范。
“三规合一”后，各职能部门在编制专项规划时，可以此为基础，在同一张底图上作业，避免不协调问题的发生，确保规划落地实施。
目前，我们正积极探索在保障各类法定规划协同工作的基础上，加快实现环保、文化、教育、体育、卫生、绿化、交通、市政、水利、环卫等专业规划的“多规融合”的途径，逐步打破部门条块分割和局限，最终实现“一张蓝图”干到底。
3.2 广州市“多规融合”工作实践
市政府统一组织，市相关职能部门和区政府共同参与，统筹兼顾，部门协同，试点先行，分阶段开展相关工作。加强技术协调与标准建设，充分利用现有智慧广州时空信息云平台，实现信息共享并构建统筹实施机制，强化时空信息有效管控。
3.2.1 收集梳理各部门规划，全面汇集对用地的需求，剖析存在问题
通过汇总和梳理，已收集到近五年已编和在编的35个部门的空间与土地利用规划175项。经分析，主要存在以下问题：
——广州市已编制的涉及空间内容部门规划较多。 ——数据结构较混乱，基础平台不一致，很多部门规划没有矢量成果图。 ——缺乏基础地理信息资料，现势性不强。 ——数据统计口径不一致，统计标准不一致。 ——同一地块存在不同专业规划的用地诉求的矛盾。 ——与“三规合一”“一张图”建设用地控制线和建设用地增长边界控制线存在矛盾，尤其是在城乡结合部和远郊占用生态用地和基本农田。 ——只有个别部门在使用三规合一平台（该平台已提供11个部门和区），但主要用于查询，较少用于编制规划和行政决策。
3.2.2 以时空信息为研究重点，编制统一标准，规范指导全市工作
通过制定“多规融合”用地时空信息标准、编制技术导则和成果数据空间建库标准规范，探索“多规融合”技术方法，指导和规范全市“多规融合”工作。
3.2.3 整合重点项目库，实现重点项目空间落地，合理安排建设时序
为配合全市优化流程审批工作，做好前期项目库准备，摸清全市重点项目“三规”落实情况，对全省（95项）、市（383项）、区（693项）重点项目进行了梳理，并会同市发改委、市重点办和市住建委等部门对项目土规、总规、控规情况进行了初步核实，同时建立重点项目库动态转出转入机制，日常跟踪管理。
按“点、线、面”分类对重点项目在地理空间上落实并进行建库工作，进行建设项目排序，根据开发时序、重要性安排保障项目实施（表1）。
表1 市级重点项目用地规模需求一览表
3.2.4 开展“多规融合”试点工作
为进一步推进全市新型城市化发展战略实施，根据市委市政府的工作部署，天河区委八届六次全会提出“全力落实‘三规合一’成果，探索和率先建立‘多规融合’平台”的决策，率先开展了“多规融合”决策支持平台的建设工作，探索在“三规”平台的基础上，以智慧时空广州信息云平台为时空信息基准，纳入环保、文化、教育、体育等十多个部门的专业规划数据，同时突破二维模式，以三维模式辅助规划决策，大力促进“多规融合”的发展。
——基于智慧广州时空信息云平台统一基础地理信息
——统一数据标准，多部门规划时空一体的“一张图”（图7）
——对各专业规划数据时空一体进行标准化处理
——基于时间、空间的规划冲突分析与实施
——“多规融合”信息平台特点介绍
•开放兼容：与智慧时空信息云平台（地理空间框架）互联互通
•大数据管理：基于地理时空信息，各部门规划建库形成“一张图”，用GIS可视化分析数据
•辅助决策：辅助项目立项决策、控规实施情况等
•量身定制：根据不同的用户需求开发了管理员版、业务版、公共版等
•“三规合一”、“多规融合”不是一项规划编制技术工作，而是经济社会、城乡规划、国土管理体制的深刻变革，其顺利推进不仅依赖市领导、市区和各部门建立密切配合的有效工作机制，更高度依赖于利用现代信息技术对城乡区域自然地理、经济、人口、基础设施、建筑、环境等现状信息数据的快速挖掘、统一与深入分析，以支持城乡区域的未来发展、战略布局等综合部署。
•“多规融合”工作要明确研究目标，标准规范是决定成功的基石。个人认为“多规融合”重点研究城市的用地空间有序合理利用，与各部门规划协调时，与时空有关的内容必须统一，描述性的其他内容可以不必强求融合。建议以控规空间管制为基础，有序安排重点项目，合理分配用地规模与指标。
•“三规合一”、“多规融合”工作必须有市域内统一的、标准的时空基础信息，作为规划整合与实施的基准。解决数据保密并打破部门信息“孤岛”，实现数据动态更新与共享。
•从“三规合一”、“多规融合”到“智慧时空规划”、“大数据规划”
结合智慧城市的建设，实现更透彻的规划实施效果评估、更广泛的信息共享与互联互通（接入人口、宏观经济等社会经济数据和生态环境数据）、更深入的分析 与决策支持（辅助规划、更智能的选址等）。
通过对接行政审批信息、城市综合管理、互联网规划信息挖掘、物联网感知城市信息采集、移动电信人口流动信息收集等方式，丰富规划信息数据库，利用大数据技术科学规划、高效决策、规范管理。
注1：根据会议视频整理，未经作者本人审阅。
注2：参考资料：广州市城市规划勘测设计研究院.广州市“三规合一”工作经验介绍.2014年11月.